REFORMA TRIBUTÁRIA: Grupo de trabalho formado por Deputados Federais apresenta relatório com diretrizes para a proposta de reforma

Publicado em 07/06/2023

CONTEXTO 

A reforma tributária é discutida no Brasil há décadas. Foi promessa de campanha de diversos presidenciáveis, em todas as últimas corridas eleitorais. Não foi diferente com o atual presidente. O governo eleito instituiu uma Secretaria Extraordinária para a reforma tributária, nomeando o economista Bernard Appy para liderar a pasta.

Tal secretaria tem apoiado a reforma, buscando condições para sua aprovação. Nas palavras do seu titular, seu papel é dar apoio ao Congresso Nacional nos trabalhos legislativos relacionados ao tema. Não houve a apresentação de projeto pelo Governo, mas sim o apoio às PECs 45 e 110 que já tramitavam na Câmara dos Deputados e no Senado, respectivamente.

A iniciativa desse Governo relacionada à reforma está planejada para dois momentos distintos. Primeiro, seria buscada a aprovação da reforma dos tributos sobre a base “consumo”. Esse termo, de origem econômica, é utilizado em classificações internacionais para designar a tributação sobre produção e circulação, até chegar ao consumo. É a tributação indireta, como chamamos no Brasil.

Em um segundo momento (que seria no segundo semestre de 2023 no planejamento inicial do Governo, será abordada a reforma da tributação da renda, aí compreendidas a renda das pessoas físicas e jurídicas.

O SISTEMA ATUAL

Caótico, complexo e injusto são alguns dos adjetivos utilizados para descrever o sistema tributário brasileiro. A expressão “manicômio tributário” é bastante utilizada atualmente, embora criada por Alfredo Augusto Becker na década de 60. A verdade é que, de lá para cá, os problemas do sistema tributário brasileiro só aumentaram, mas não fomos capazes de substituir a expressão por outra que refletisse o agravamento da realidade.

Em síntese muito apertada, o sistema atual se caracteriza pelo seguinte:

-Muitos tributos diferentes: apenas sobre a base consumo são 5, enquanto a experiência internacional aponta para 1 ou 2;

-Muitas legislações de diferentes entes tributantes: são pelo menos 27 legislações diferentes sobre a tributação da circulação de mercadorias e mais de 5.000 sobre a tributação dos serviços;

-Muitas obrigações acessórias: incluindo cadastros, entrega de declarações, modelos/sistemas de emissão de documentos fiscais realizados/entregues aos diferentes entes fiscalizadores;

-Muitas regras, exceções e regimes especiais/diferenciados: os exemplos são infinitos. Múltiplas alíquotas (diferenciadas por NCM, por descrição, por aplicação da mercadoria, por seletividade) múltiplas figuras desonerativas (diferimento, crédito presumido, redução de base de cálculo, isenção, suspensão, alíquota zero), diferentes mecanismos de arrecadação (diferencial de alíquota, substituição tributária, monofasia, antecipação do pagamento do imposto), regimes especiais setoriais, programas de incentivos diversos.

-Guerra fiscal: incentivos municipais, estaduais e regionais com o objetivo de atrair investimentos.

Isso tudo gera incerteza. É impossível não ter dúvidas sobre como determinada operação será tributada (software paga ISS ou ICMS? Beneficiamento está sujeito ao IPI ou ISS?) ou como se calcula determinada exigência (qual o método de cálculo do DIFAL em determinado Estado para venda a contribuinte? Como aplicar determinado incentivo de redução em operação com ST?).

Não há como não contratar especialistas para atender todas as obrigações acessórias, acompanhar a legislação e receber as alterações pertinentes, prestar consultoria tributária e assessorar nas decisões sobre riscos e oportunidades tributárias.

É inevitável, no Brasil, ser sujeito passivo em cobranças administrativas tributárias. Mesmo os contribuintes conservadores que intencionam atender toda a legislação não estão livres de ver um ente tributante lhe exigindo o ISS de um prestador de serviço seu; a glosa de um crédito de PIS/COFINS por divergência na interpretação do conceito de insumo; ou o Estado de destino exigindo um ICMS que foi pago no Estado da empresa

importadora. Por isso o Brasil tem um contencioso tributário gigantesco (em 2019 alcançava 75% do PIB, segundo relatório do Núcleo de Tributação do INSPER.

Além disso, nada escapa da judicialização. O judiciário, que recebe todas as demais demandas sociais, em regra não dispõe de especialização suficiente para as complexidades que envolvem a matéria tributária (mecanismos complexos como ST, cálculo “por dentro”, apuração de incentivos fiscais, enfim, questões que frequentemente se alicerçam em conhecimento contábil). Não raro se verificam decisões judiciais inconsistentes e incoerentes entre si.

Enfim, é aí que se instaura a chamada insegurança jurídica, quando as situações inexplicáveis precisam ser explicadas: por que o concorrente tem uma decisão judicial que lhe dá uma vantagem competitiva; por que uma decisão vale para um tributo e não vale para outro que adota as mesmas premissas de incidência/cálculo; por que a orientação do advogado era uma e, de repente, passou a ser outra.

Parte dos fatores responsáveis por esse diagnóstico são “reformáveis”. Os mais importantes são:

-O fracionamento da base consumo em diferentes materialidades (isto é: serviço se tributa de um jeito, circulação de mercadoria de outro, industrialização de produto de outro);

-A distribuição da competência tributária dessas materialidades em diferentes entes tributantes (União, Estados e Municípios);

-A tributação sobre a base consumo, no Brasil, é composta pelos seguintes impostos e contribuições;

-IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), sobre a venda de produtos industrializados, de competência federal;

-PIS (Programa de Integração Social), sobre receita ou faturamento, federal;

-COFINS (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social), sobre receita ou faturamento, federal;

-ICMS (Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços), sobre a venda de bens, energia elétrica, comunicação, transportes e alimentação em bares/restaurantes, estadual;

-ISSQN (Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza), sobre serviços, municipal.

AS PRINCIPAIS PROPOSTAS DE REFORMA TRIBUTÁRIA (06/06/23)

A PEC 110 foi apresentada ao Senado (pelo Senador Davi Alcolumbre e outros) em 09/07/2019 e teve origem no trabalho do ex-deputado e economista Luiz Carlos Hauly.

A PEC 45 foi apresentada à Câmara dos Deputados (pelo Deputado Baleia Rossi) em 03/04/2019 e foi inspirada nos estudos do Centro de Cidadania Fiscal – CCiF (que foi presidido pelo economista e hoje Secretário de Governo Bernard Appy).

Ambas as propostas já foram bastante debatidas.

A PEC 110 tramita na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado onde, embora não pautada, já foi bastante estudada. Foram apresentadas 253 emendas ao texto original. Há projeto substitutivo apresentado pelo Relator (Senador Roberto Rocha).

A PEC 45 foi admitida pela Comissão de Constituição, Justiça e de Cidadania e chegou a tramitar na Comissão Especial. Foram apresentadas 219 emendas ao texto original.

Ambas as propostas foram apreciadas por Comissão Mista Temporária (que reuniu deputados e senadores), que também gerou apresentação de trabalho conclusivo (“substitutivo”).

Já impulsionado pelo atual Governo, o Plenário da Câmara dos Deputados criou um Grupo de Trabalho, que partiu dos trabalhos e estudos já realizados nas casas do Parlamento. Esse grupo promoveu diversas audiências públicas, participou de reuniões, visitas técnicas, eventos externos e finalmente apresentou, em 06/06/2023, o seu relatório. Tal relatório contém diretrizes para a proposta de reforma tributária.

 O texto propriamente dito, da proposta de Emenda à Constituição Federal, será apresentado posteriormente.

DIRETRIZES PARA A REFORMA TRIBUTÁRIA, CONFORME RELATÓRIO DO GT 

-Tributação sobre consumo de base ampla (transmissão de bens materiais e imateriais, inclusive direitos e serviços) e desenho constitucional único (definição de contribuintes, fato gerador, base de cálculo, estrutura de alíquotas, não cumulatividade plena, regimes favorecidos e específicos), com arrecadação dividida entre União Federal, de um lado, e Estados e Municípios, de outro (o chamado Imposto sobre Valor Agregado – IVA DUAL). A parcela destinada a Estados e Municípios será administrada por um Conselho Federativo;

-Mais um imposto seletivo (sobre bens nocivos à saúde e meio ambiente);

-Cálculo “por fora” (aplicação direta da alíquota sobre a base de cálculo);

-Cobrado no destino;

-Não cumulatividade plena, com crédito a partir do destaque do imposto na nota (e não do efetivo pagamento), em um primeiro momento;

-Devolução dos créditos acumulados em até 60 dias;

-Poucas alíquotas (alíquota padrão excetuada para saúde, educação, e transporte público, produção rural e, possivelmente, cesta básica);

-cashback – devolução do imposto para contribuintes de baixa renda;

-Regimes tributários favorecidos: manutenção da Zona Franca de Manaus (até 2073) e Simples Nacional (com opção entre o regime atual e o novo quanto à tributação do consumo, e transferência dos créditos no montante em que recolhido);

-Regimes fiscais específicos: para bens imóveis, serviços financeiros, seguros, cooperativas, combustíveis e lubrificantes;

-Criação de fundo de desenvolvimento regional com recursos da União, para manter empreendimentos em localidades menos favorecidas e reduzir desigualdades regionais. Devem ser utilizados em projetos de fomento a atividades produtivas, infraestrutura e inovação;

-Respeito aos benefícios de ICMS convalidados pela Lei Complementar 160 (até 2032);

-Transição arrecadatória para os entes federativos de 40 ou 52 anos (garantindo-se a arrecadação pré-reforma por determinado período) e para os contribuintes de 5 ou 6 anos.

RENDA E PATRIMÔNIO

Apesar das diretrizes se destinarem à reforma da tributação sobre a base consumo, foram incorporadas determinadas sugestões sobre outros tributos:

-IPVA passa a incidir sobre veículos aéreos e aquáticos (bens particulares e recreativos);

-ITCD passa a ser progressivo em razão do valor da transmissão;

-IPTU com base de cálculo atualizável por decreto, conforme critérios previstos em lei municipal.

Fontes:

https://www.insper.edu.br/wp-content/uploads/2021/01/Contencioso_tributario_relatorio2020_ vf10.pdf

https://valor.globo.com/brasil/noticia/2023/02/08/reforma-tributaria-sera-realizada-em-2-momentos-1o-no-consumo-e-depois-em-renda-e-salarios-diz-appy.ghtml